苏州市第46期县处级领导干部进修班第四组
党的十九大提出了建设交通强国的重大决策部署。习近平总书记多次对交通运输工作作出重要论述，指出“综合交通运输进入了新的发展阶段，在体制机制上、方式方法上、工作措施上要勇于创新、敢于创新、善于创新，各种运输方式都要融合发展”。江苏省委十三届三次全会明确提出，新时代江苏要实现“六个高质量"。娄勤俭书记强调“高质量发展是一个系统化工程，其中最核心的是创新驱动，最主要的是建设现代化经济体系，最迫切的是建设综合交通运输体系”。年9月省委常委、苏州市委书记蓝绍敏强调，“苏州建设国际化大都市，要在下一步发展的定位和愿景中加强研究谋划，在土地利用总体规划编制中更好体现国际化，以国际化人才、国际化市场、国际化技术、国际化资本，提升城市能级，打造符合大都市需要的现代综合交通运输体系、现代特色产业创新体系、现代城市功能保障体系、现代文化标志传播体系”。从苏州市综合交通体系发展情况来看，公路系统、航道及港口系统已经相对成熟，高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道等各层次轨道正同步进入密集发展期，发展模式、发展思路还相对不稳定，部分线路功能定位、布局走向还有待商榷。为扎实有效地开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，助力苏州国际化现代化大都市建设，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，结合蓝绍敏书记对“抢抓机遇开展研究性探索性开创性工作”的重要指示，从“找问题、寻对策”角度对苏州大都市轨道交通规划建设情况进行深入调研，给出优化发展建议。
一、轨道交通是国际化现代化大都市建设的必要支撑
1、轨道交通是苏州市融入长三角区域一体化的关键支撑
长三角城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，是“一带一路”与长江经济带战略的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。交通一体化则是长三角一体化的重要基础，随着高铁网络的完善，“轨道上的长三角”将逐渐形成，长三角城市群通勤、商务、旅游等联系也将越来越紧密。苏州毗邻上海，处于长三角一体化的核心圈层，制造业基础强，在对外联系向上需要多层次、多通道的轨道交通支撑，服务不同层次的出行需求，实现与上海在产业、社会、生态等方面的全面对接，同时也要承担特大城市带动周边地区发展的任务，打造南北向轨道交通走廊，提升苏州市中心性、竞争力和辐射能力。
此外，作为长三角一体化发展战略实施的先手棋，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》已于年11月发布，近期将有一批生态环保、基础设施、科技创新、公共服务等重大项目建成运行，远期将全面建设成为示范引领长三角更高质量一体化发展的标杆。作为践行生态优先理念的先行示范区，发展轨道交通是落实绿色发展要求的重要支撑，需要统筹好生态、生产、生活空间与轨道交通线网布局、枢纽布局、制式选择与建设方式的关系，发挥示范区绿色交通体系建设的标杆引领作用。
2、轨道交通是苏州市空间格局重塑的骨架支撑
苏州市空间格局和交通需求空间分布将面临重大变化。其一，中国（江苏）自贸区苏州片区设立将改变城市空间格局。苏州片区的功能定位是建设世界一流高科技产业园区，打造全方位开放高地、国际化创新高地、高端化产业高地、现代化治理高地，必将催生更高端、更高频次的对外对内交通联系，需要安全、可靠、舒适的高品质轨道交通服务支撑。其二，苏州市新版国土空间规划提出了“一核、双轴、一湖、两带”的T型结构。其中，“一核”由姑苏区，园区、新区、吴中、相城的部分地区共同构成，承担城市综合服务中心职能，“双轴”为苏沪发展轴线和通苏嘉发展轴，“一湖”为太湖特色功能区，“两带”为长江特色带和江南水乡带。“一核、双轴”是城镇发展的主要空间载体，将引领人口、就业岗位的集聚，促进集约、紧凑发展。苏州市新的空间格局需要构建与之相匹配的轨道交通线网体系。其三，人口规模和交通需求规模将大幅增长。苏州市域现状人口约为万人，规划年约达到-万人，人口规模和人口密度的大幅度提升，带来出行总量和出行范围的大幅度提高和扩大，需要构建多模式、大容量的轨道交通体系来满足巨量的通勤、购物、商务等出行需求。
3、轨道交通是苏州市绿色交通体系建设的核心支撑
苏州市新版综合交通规划提出了“优化交通发展模式，实施绿色交通战略，塑造以轨道为核心的多模式交通体系，满足人民对出行环境和品质的要求”的总体目标，并进一步提出年的发展指标—市域交通出行中城际铁路与轨道快线达到50%-60%，城市交通出行中公共交通达到35-40%。在城市道路资源和地面公交运输能力有限的情况下，发展轨道交通是交通绿色发展的重要抓手。确立轨道交通为主体的公交优先发展战略，既需要丰富城市轨道交通层次，构建轨道快线网络，提升市区主要功能板块之间的出行时效，加密轨道交通普线，提升轨道交通服务水平，同时也要加强轨道交通枢纽、站点与周边地区的一体化开发，促进城市功能集聚，引导选择“轨道+慢行”方式出行。
二、国际化大都市对苏州轨道交通发展的启示
1.巴黎：区域快线、旧城保护和新中心建设
巴黎大区人口.6万，面积约1.2万平方公里。巴黎大区轨道交通系统包含四个层次：普通地铁、RER区域快线、铁路郊线和轻轨。目前，巴黎各层次轨道交通线网总里程达公里，都市圈平均轨道线网密度达0.37公里/平方公里，城市核心区轨道线网密度达2.73公里/平方公里。在巴黎大区公共交通总客运周转量中，RER区域快线和市郊铁路承担了57.6%、地铁为25.3%、轻轨为0.5%,其余16.5%为常规地面公交。在巴黎多层次轨道中，RER区域快线是被广泛借鉴的。巴黎RER区域快线建设主要目的是使乘客快速穿越整个巴黎市和从近郊不经换乘就直达市中心。RER区域快线建设前，郊区乘客需在城市边缘换乘地铁进入市中心，地铁速度仅为25km/h，从郊区到达市中心耗时长，卫星城发展受到了限制。郊区和郊区之间联系不方便，需要在城市边缘至少换乘2次才能到达目的地。为实现“保护旧城区，发展卫星城”的目标，使人们向郊区迁移，巴黎市政府决定修建RER线，实现卫星城一中心城一卫星城之间的直通服务。另外，巴黎实施严格的旧城保护制度。为了给城市发展提供增长的空间，巴黎建设了新的城市CBD—拉德芳斯，承担巴黎全市大部分的商务功能，缓解巴黎老城区的人口和交通压力并保护巴黎旧城区的古都风貌。与城市中心功能相匹配的是，在拉德芳斯形成了欧洲最大的公共交通枢纽和换乘中心，包括RER区域快线、市郊铁路线、地铁M1线路、有轨电车线以及18条常规公交线路，每天约有85%的人进出拉德芳斯选择乘坐公共交通。
2.伦敦：中心放射、互联互通的多模式轨道
伦敦是世界上最早建设地铁的城市，现有轨道交通网络公里，平均线网密度为0.49公里/平方公里，其中城市核心5公里圈层范围内的轨道线网密度为2.47公里/平方公里，30公里圈层范围的轨道线网密度为0.2公里/平方公里。伦敦空间结构上由内到外以环形划分区域，分别为中央伦敦、内伦敦、外伦敦，轨道交通也呈现中心放射的结构，每天进出中央伦敦的出行中公共交通占比83%、小汽车占比17%,进出内伦敦的出行中公共交通占比47%、小汽车占比53%,进出外伦敦的出行中公共交通占比15%、小汽车占比78%。伦敦采用多层次、多类型的轨道交通模式，地铁与市郊铁路共同构成整座城市的骨干公交网络，且共轨运行，既能实现线路资源共享，也有利于从外伦敦地区快速达到中央伦敦，提升中央伦敦对整个城市的辐射能力。
3.东京：建设在轨道上的国际化大都市
东京都市圈人口约万，面积超过1.6万平方公里。东京都市圈日出行总量达到万人次，其中每天进出东京区部的出行量达万人次、选乘公共交通出行的比例达80%以上。如此庞大的交通需求离不开东京高密度、多层次、高效率的轨道交通系统的支撑，背后的关键则是轨道交通与土地开发的高度一体化。年形成的全长约34.5公里山手线环线奠定了东京中心城区最基本的城市结构。以山手线沿线枢纽站点向外放射的轨道交通线路引领了东京都市的空间开发，如京王线、小田急线等带了多摩新城的发展。东京的城市开发与轨道交通站点关系非常密切，轨道交通建设与城市开发项目相互依赖，如东京中心城区的丸之内、大手町、八重洲、日本桥等轨道站点区域，形成了商务办公集聚区，东京日本副都心新宿借助多条轨道交通线路换乘枢纽的优势，形成了东京乃至于整个日本最著的繁华商业区。
三、苏州市轨道交通规划建设存在的问题与短板
1.轨道交通规划的编制主体多，相互之间缺乏有效衔接
目前苏州市正处于高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道等多网同步规划、同步建设的阶段。省发改委、交通运输厅（铁路办）负责落实国家干线网络布局，并补充完善城际铁路网，市发改委、交通运输局（铁路办）编制市域（郊）铁路规划，市资规局和轨道公司编制城市轨道线网规划。一方面，各编制主体对轨道交通的认识不一致，城际铁路与市域（郊）铁路的功能定位存在混淆，市域（郊）铁路与城市轨道交通快线也存在界定不清的情况。例如苏锡常都市快线、如苏湖城际铁路在功能上应属于城际轨道，但设站间距、空间选线方面又类似于市郊铁路标准；又如，苏州市规划的轨道交通快线9号线、10号线长度均超过80公里，既服务于苏州城区各功能组团联系，也串联了昆山、常熟、吴江等县市，其功能与市域（郊）铁路、城际铁路均有重叠。另一方面，不同部门的编制成果在空间落地上缺乏衔接，不利于各层次轨道的“四网融合"，也不利于枢纽的预控和建设。
2.对各层次轨道的功能定位和相互关系研究还不够透彻
高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道分别承担不同的功能，速度、制式等技术标准也不同。现有规划研究成果对各层次网络的定位和衔接关系的研究还不够，例如苏锡常都市快线——苏淀沪城际与沪宁城际铁路的关系。沪宁城际铁路目前定位为长三角城市群内的骨干线路，在承担沪宁沿线城市之间的出行以外，还承担大量的长三角城市群以及西部省市的中长途出行，如至成渝方向。在该功能定位下，沪宁城际铁路在票务上优先预留沪宁之间中长距离出行，对上海至苏州、苏州至无锡这类短途出行存在票源紧张的情况。苏锡常都市快线一苏淀沪城际应作为沪宁城际铁路的补充，主要承担短途联系，应尽量穿过客源最大的城市中心，减少两端到、离车站的时间。但苏锡常都市快线在苏州市内的选线上却重点研究了与沪宁城际铁路并线和外绕远离城市中心区两个备选方案，势必不能很好发挥中短途出行联系的功能。再如苏州轨道交通S1线，线路全长41.2千米，共设置28座车站，平均站间距为1.5公里，是苏州首条市域轨道交通线路。其线路走向、长度、制式、站点设置和站间距控制都与市域（郊）铁路的功能定位和控制要求相异，与国家发改委提出的“市域铁路设计速度宜为—公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里”的基本要求相异，实际功能更多成为服务昆山内部的城市轨道交通线路。
3.既有轨道交通线网规划偏于均质化布局，难以支撑国际化现代化大都市形成强有力的中心
国际化大都市功能发挥和主导地位的确立需要强有力城市中心的支撑，如中央伦敦对于大伦敦、拉德芳斯对于大巴黎、曼哈顿对于纽约等。这些城市中心强大的辐射力、吸引力也需要匹配以多层次、放射式的轨道交通线路。现有的苏州市轨道交通线网规划方案采用了相对均质、网格化的布局模式。这种模式可以实现对空间的均匀覆盖，顾及了各个组团、各级中心的轨道交通的通达性，但难以体现城市核心区的交通区位优势，重点不够突出，也就不利于城市核心区能级的提升和功能的发挥。
4.轨道交通站点引导综合开发反哺轨道交通建设的机制尚未建立
轨道交通建设投资巨大，后期运营维护费用高，对轨道交通的可持续发展带来挑战。香港通过采用“轨道+物业”模式实现了政府、轨道公司和市民的多贏。港府通过《地下铁路公司条例》等相关法律，明确和保障港铁的专营权、财产、法律责任、管理职能等，并采用配套土地政策（在每座车站将一定范围的土地及其开发权以“未建设轨道前”的土地价格为基准转让给港铁规划发展），为港铁推行“轨道+物业”模式创造了条件。“地铁+物业”模式不仅提升了项目的整体盈利能力，也更便利于采用PPP的方式建设运营，香港也籍此模式获得了公交出行率最高的公交都市、全球唯一能够持续盈利的地铁等荣誉。苏州市轨道交通建设尚处于起步阶段，将迎来轨道交通引导用地开发、用地更新的良好机遇，但目前还未形成轨道引导用地开发反哺轨道交通建设的机制，势必会对轨道建设、运营和维护带来沉重的负担，也不利于轨道站点与城市功能的紧密结合。
四、对苏州市轨道交通发展的建议
1.明确发展目标，确立以建设轨道交通引领下的国际化现代化大都市作为战略方向
以国际化现代化为发展方向，强化与全球、全国的联通能力与水平，全面实施以轨道交通主导的绿色交通战略，构建区域及市域一体化、多模式、开放融合的轨道交通体系，实现“60分钟可达上海、南京、杭州等长三角城市群核心城市、重大国际枢纽、国际节点区域；主城区45分钟可达昆山、常熟、张家港、太仓；主城区相邻组团之间30分钟可达”的发展目标。首先，要强化与上海、南京、杭州等特大城市的高速铁路与城际铁路联系，重点建设与上海大都市圈同城化的轨道网络，加快融入长三角；其次，要强化与虹桥机场及虹桥商务区、上海浦东国际机场、苏南硕放国际机场等国际枢纽、国际门户的轨道直连直通，共建共享轨道上的机场群、商务区，加快国际化、现代化步伐；第三，构建包括城际轨道、市域（郊）轨道、城市轨道快线和普线的多模式轨道网络，统筹市域各板块、主城区各组团，引导塑造“多中心、组团式、网络化、集约型”的空间格局。
2.厘清功能层次，统筹规划编制研究，促进多网融合
建议结合长三角一体化发展要求，以及苏州市空间发展格局与目标，对各层次轨道交通的功能定位、相互关系进行统筹梳理研究，包括已开通运营、在建以及规划的京沪高速铁路、沪苏湖高速铁路、苏南沿江铁路、通苏嘉甬铁路、沪宁铁路、沪宁城际铁路、苏锡常都市快线、苏昆太城际铁路、苏淀沪城际铁路、如苏湖城际铁路、锡虞太城际铁路、海太城际铁路等，以及市域轨道线、苏州市轨道交通快线和普线等。通过对各层次功能定位梳理，明确空间选线、站间距设置、制式选择的原则与要求，在此基础上对各层次规划线网方案进行优化调整，并向规划编制主管部门进行反馈，重点区分城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通快线的功能差异。此外，建议重点对枢纽地区进行研究，对枢纽的功能定位、线路构成、各方式换乘关系以及设施配置进行详细研究，预控用地，以更好地促进多网融合。
3.优化城市轨道交通线网布局，培育国际化大都市核心区
建议借鉴巴黎老城保护和都市新中心拉德芳斯的建设经验，构建中心放射式的强中心轨道交通线网布局模式。过去很长一段时间内，苏州各个板块相对独立、均衡发展，通过撤县设区、区划调整逐渐实现了城市空间的融合。要进一步发挥苏州市作为长三角核心区特大城市的作用，向国际化、现代化迈进，需要有所选择地培育苏州市域核心区，强化国际化、现代化的高端职能，提升城市能级和中心辐射力。出于苏州老城保护的需要，老城区将更多承担历史文化、国际旅游目的地等职能，建议选择最有潜力和比较优势的区域，培育现代化金融、商务、办公职能，并在该区域匹配以中心放射的轨道交通线网，尤其要引人轨道交通快线、普线乃至城际轨道，共同形成公共交通枢纽和换乘中心，以集散不同层次的交通需求，充分发挥国际化现代化大都市的作用。
4.推动建立轨道站点综合开发反哺轨道交通建设和运营的机制
轨道交通高昂的建设、运维成本往往成为城市的财政负担。据相关资料，1条城市轨道交通线30年的运营成本是其建造成本的2~6倍。此外，由于轨道交通因其公益特性无法完全按照市场定票价，自身盈利能力差。我国城市已开通轨道交通运营线路的收入成本比低下，普遍呈现人不敷出的情况。轨道交通项目全生命周期的成本效益成为事关城市可持续发展的最重要议题之一，需要从全生命周期来考虑，坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通。因此，有必要建立土地综合开发收益反哺轨道交通建设和运营的机制。香港“地铁+物业”的模式提供了很好的借鉴。另外，广州在年出台的《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》中，明确“轨道交通场站周边土地综合开发规划应考虑轨道交通线网投资与周边土地综合开发收益的总体平衡。周边一级开发收益估算总额原则上应大于等于轨道交通线路投资总估算；轨道交通主体参与的二级开发收益估算应与站点投资建设和运营亏损规模匹配”。苏州市在未来很长一段时间内将面临着轨道交通的大规模建设，建议及早研究并出台相关政策并建立机制，一方面实现以轨道交通站点有序引导城市土地资源的集约利用，充分发挥轨道交通综合效益，另一方面也实现轨道站点土地综合开发收益弥补建设及运营亏损，减轻财政压力，保障城市轨道交通可持续发展。
5.预控轨道交通廊道和场站用地，保障轨道交通建设的顺利推进
轨道交通建设工程量大、施工难度大，需事前对轨道交通廊道和场站用地进行预控。包括苏州在内的我国城市各板块主体存在“要站点、不要场站”的现象，各主体往往希望在自己管理范围内多设站点、少设场站。但轨道交通正常的运行离不开轨道交通停车场、车辆段的支撑。因此，一方面需要在规划层面统筹协调，预控轨道交通廊道和划定各类场站的用地范围，确保形成功能完善的轨道交通场、段设施体系。另一方面，也应出台鼓励轨道交通场、段立体综合开发的政策与保障措施，促进城市土地的集约、节约利用，塑造多样性与高效率的城市空间。
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